PM från länsstyrelsen presenterat vid tillsynsmötet 21 november

Länsstyrelsen Hallands län

2011-11-21

PM angående bilkörning och parkering på havsstranden i Laholms kommun.

Bakgrund

Bilkörning och parkering på stranden utmed Laholmskusten har förekommit under lång tid. Detta var förr en vanlig företeelse på många stränder i Sverige. Med ökande trafik och med hänsyn till miljöaspekter har det upphört på de flesta ställen. Bilkörningen har dock fortsatt i Laholm, dels för att alternativa parkeringsytor för strandgäster till stor del saknas, dels för att det uppskattas av många, såväl laholmsbor som sommargäster.

Kustområdet i Laholm omfattas av riksintresse för naturvård och friluftsliv enligt 3 kap miljö­balken. Särskilda hushållningsbestämmelser enligt 4 kap miljöbalken med särskild inriktning mot det rörliga friluftslivet och turism gäller också. Detta ställer särskilda krav vid bl.a. planläggning. Mot denna bakgrund har länsstyrelsen i sitt gransknings­yttrande till den fördjupade översiktsplanen för kustområdet, antagen av kommun­fullmäktige i juni 1999 bl.a. uttalat:

Det nu utställda förslaget är grundat på ett av samrådsalternativen, som tillåter parkering och bilkörning på stranden. Länsstyrelsen anser av detta skäl att riksintresset för friluftsliv inte är tillgodosett i det utställda planförslaget. Detta får också till följd att hälsa och säkerhet åsidosätts..... Ambitionen på sikt måste vara att ytterligare begränsa bilkörning och parkering på stranden....Kommunen bör därför ta fram en avvecklingsplan som visar hur strandparkeringarna inom 10 år, åtminstone sommartid, succesivt minskas i omfattning/ alternativt att vissa helt tas bort.

Laholms kommun har gjort bedömningen att det med hänsyn till parkerings- och framkomlighetssituationen i innanförliggande tätortsområde under vissa tider på sommaren inte är möjligt att klara situationen utan att använda lämpliga delar av strandområdet för bilparkering.

På ett möte mellan företrädare för kommunen respektive länsstyrelsen i oktober 2003 avhandlades denna problematik och av länsstyrelsens minnesanteckningar framgår att länsstyrelsen var beredd att ompröva ställningstagandet i granskningsyttrandet om mera underlag presenteras.

Efter utredning föreslog Samhällsbyggnadskontoret i början av 2008 bl.a. att detalj­planen för strandområdet bör ses över för att reglera väg- och parkerings­förhållan­dena. Kommunstyrelsen beslutade att ge kontoret i uppdrag att framarbeta en sådan plan. Detta arbete har av olika skäl ännu inte resulterat i något konkret förslag.

Det har, speciellt under senare år, från allmänheten framkommit reaktioner mot trafikförhållandena på stranden och både kommunen och länsstyrelsen har fått många propåer om att tillse att det sker en förändring. Det påtalas bl.a. att trafik inte bara sker för parkeringsändamål utan även som ren nöjeskörning/buskörning.

Länsstyrelsen har 2010-12-14, med anledning av detta och mot bakgrund av de syn­punk­ter som framförts i planeringssammanhang, beslutat att öppna ett tillsyns­ärende med syfte att utreda vilka juridiska aspekter som finns och att uppta en diskus­sion med kommunen för att i enlighet med synpunkterna i ovan nämnda gransknings­yttrande och resultatet av mötet 2003 om vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra förhållandena.

Aktuella planförhållanden, lagstiftning och annan reglering

Det berörda kustområdet omfattas alltså av riksintresse för naturvård och friluftsliv enligt 3 kap miljö­balken samt omfattas av särskilda hushållningsbestämmelser enligt 4 kap miljöbalken, med särskild inriktning mot det rörliga friluftslivet och turism.

Området omfattas av fördjupad översiktsplan, antagen av kommunfullmäktige i juni 1999. Länsstyrelsen har, som ovan redovisas, i sitt granskningsyttrande till planen haft synpunkter på hur parkeringsfrågan på stranden bör hanteras.

Huvuddelen av berört strandområde är detaljplanelagt. Detaljplanen redovisar strand­området som allmänplatsmark, park, med enskilt huvudmannaskap.

Tillämplig lagstiftning som reglerar körning av motorfordon m.m. utanför vägområden är terrängkörningslagen (1975:1313) . Till denna finns en terrängkörnings­förordning (1978:594), som reglerar terrängkörning mer i detalj.

Lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och förordning (2001:651) om vägtrafik­defini­tioner anger beteckningar som är avsedda att användas i andra författningar, t.ex. definition av "väg" och "terräng".

Trafikförordningen (1998:1276) innehåller bestämmelser för trafik på väg och i terräng. Förordningen ger en kommun möjlighet att meddela lokala trafikföreskrifter om förbud mot trafik/ytterligare restriktioner mot terrängkörning.

Ordningslagen (1993:1617) ger möjligheter att göra vissa regleringar i lokal ordningsstadga.

Det finns även andra lagar, såsom t.ex. miljöbalken, som kan ha betydelse för rätten att köra i terräng. Dessa lagar tas dock inte upp till närmare behandling i detta PM. För mer information hänvisas till Naturvårdsverkets handbok 2005:1: "Terrängkörning".

Analys

Terrängkörningslagen är en förbudslag som syftar till att skydda mark och vegetation mot skador samt minska störningar på fauna och friluftsliv. Lagen förbjuder med vissa undantag körning med motordrivet fordon på barmark i terräng. Primärt måste därför avgöras om stranden är att betrakta som väg eller terräng.

Förordningen om vägtrafikdefinitioner anger följande definitioner:

- Terräng anges som område som ej är väg.

- Väg är

1. en sådan väg, gata, torg och annan led eller plats som allmänt används för trafik med motorfordon.

2. en led som är anordnad för cykeltrafik

3. en gång- eller ridbana invid en väg enligt 1 eller 2

Av kommentaren till förordningen om vägtrafikdefinitioner (Trafikkommentarer, Margaretha Ericsson, mfl, Norstedts Juridik, 2008, s. 41) framgår att väg inte endast är sådan led eller plats som närmast kommer i åtanke, t.ex. gata och torg. Varje led eller plats kan vara en väg. För att en led eller plats ska anses vara väg krävs dock att vägen uppfyller kraven enligt någon av de tre punkterna i definitionen. Avgörande för om en led eller en plats är att anse som väg enligt 1 punkten är om området allmänt används för trafik med motorfordon.

Avgörande för om stranden i Laholm ska betraktas som väg eller terräng är således om den definitionsmässigt allmänt används för trafik med motorfordon. Visserligen kan det hävdas att bilkörning och parkering på stranden förekommit under lång tid och att den därmed allmänt används för trafik med motorfordon och ska anses som väg. Mot detta talar uppgifter i propositionen till terräng­körnings­­lagen (prop 75/76:67) Föredragande statsråd för där fram flera remissinstansers synpunkter på olägenheter med biltrafik på sandstränderna i södra Sverige som ett av skälen för att i den nya lagen införa hårda restriktioner mot terrängkörning. Det måste ju innebära att man avsåg att förhindra dessa olägenheter med den nya lagstiftningen, även om trafiken förekommit under lång tid.

Det är vidare mycket tveksamt om det finns något egentligt mål för den trafik, som förekommer på stranden. Undantag skulle möjligtvis kunna hävdas under sommartid, när stranden mer frekvent används för parkering. Mot detta talar det faktum att det enligt 6 kap 1 § plan- och byggnadsförordningen (2011:338) krävs bygglov för anordnande av parkering. Sådant lov finns inte varför den rent formellt inte heller kan utgöra målpunkt.

Ger lagstiftningen något undantag från förbudet av trafik i terräng, som kan vara tillämpbart i det aktuella fallet? Enligt terrängkörningslagen är motorfordon för jordbruk eller skogsbruk tillåtna att köra i terräng. Enligt terrängkörningsförordningen får under vissa omständigheter körning ske med motorfordon som används av statliga eller kommunala tjänstemän i tjänsteärende, av läkare m.fl. i yrkesutövning, av fjällräddning samt av räddningstjänst. Länsstyrelsen får, om det finns särskilda skäl, föreskriva om ytterligare undantag eller besluta om undantag i enskilda fall från förbudet i terrängkörningslagen. Slutsatsen är att det inte finns något undantag från förbudet av trafik i terräng, som kan vara tillämpbart i det aktuella fallet.

Utredningen har inte kunnat finna några rättsfall som kan ge ledning i ärendet och frågan för Laholms del har inte prövats juridiskt. Länsstyrelsen kan därför inte med full säkerhet uttala sig om stranden omfattas av terrängkörningslagens förbud, även om mycket talar för det. Naturvårdsverkets jurist har i underhandskontakter redovisat uppfattningen att terrängkörningslagen gäller fullt ut på stranden i Laholm.

Om ytterligare underlag för en bedömning av terrängkörningslagens tillämpning behövs bör frågan prövas juridiskt i domstol. Länsstyrelsen har dock inga befogenheter att agera i sådana sammanhang. Tillsyns­myndighet för efterlevnad av terräng­kör­nings­­lagen är polismyndigheten som har att agera om någon av oaktsamhet eller uppsåt bryter mot lagen (4 § terrängkörningslagen).

Utredningen visar därutöver att kommunen med stöd av trafikförordningen beslutat om lokala trafikföreskrifter med förbud mot motordrivna fordon för vissa delar av stranden under tiden 1 juni – 31 augusti. Om terrängkörningslagen gäller torde sådana bestämmelser inte ha någon praktisk betydelse.

Förslag till åtgärder

Oberoende av om stranden i juridisk mening är väg eller terräng måste kommunen enligt länsstyrelsens uppfattning vidta åtgärder för att reglera förhållandena: buskörning och liknande ovidkommande körning måste upphöra, skyltning måste ses över, om parkering ska finnas måste den legaliseras enligt plan- och bygglagen etc. Hur detta bör ske har inte diskuterats närmare i föreliggande utredning. Ett sätt som bör prövas är att gå vidare med den detaljplaneläggning som enligt ovan finns beslutad i kommunen. Det bör dock noteras i sammanhanget att strandskydd enligt 7 kap miljöbalken numera inträder vid ändring av detaljplan, vilket komplicerar processen.

Kjell Pihl

planarkitekt